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Actividad financiera del Estado parte 1 - Monografía



 
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LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.



- Objetivos:


El presente trabajo tiene por objetivo relacionar la teoría y la realidad.
Diariamente con solo mirar los diarios y conocer las noticias periodísticas, es posible apreciar la importancia de temas tales como: el déficit fiscal, su magnitud y financiamiento; la deuda publica y su repercusión en los mercados financieros; la magnitud y composición de los gastos públicos; la eficiencia y calidad de los servicios públicos; la presión tributaria, la evasión fiscal, la equidad tributaria, etc., estrechamente vinculados con la materia.
Tratamos de poder cubrir todos los factores de  la actividad financiera del Estado. A continuación presentaremos un pequeño esquema de los temas a tratar:

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- Introducción:



- Finanzas publicas:



Las unidades económicas de producción y consumo tienen determinados objetivos. Para alcanzarlos se necesita realizar ciertos gastos y así obtener los medios (humanos y materiales) necesarios para lograr tales fines. Ahora bien, para solventar los gastos es necesario disponer de recursos. Este razonamiento anterior resulta también de aplicación para el estado.
La secuencia ingresos-gastos esta relacionada con los cumplimiento de los fines por parte de aquel (defensa, justicia, etc.) y tiene a su vez, consecuencias económicas (impacto en la economía).
Las finanzas públicas se ocupan del proceso mencionado.
La palabra “finanzas” llega de las voz griega, “finos”, la cual pasa al latín, “finis”, que significa fin. En un principio se aplico como fin de los negocios públicos; pero luego surgió el término finanzas lo cual implicaba otros elementos esenciales como los recursos o ingresos.
Las finanzas públicas (expresión usada en Francia, Italia, Inglaterra), tiene como sinónimo habitual la expresión hacienda pública (usada en España). En argentina, la secretaria de hacienda de la nación tiene a su cargo la responsabilidad de las finanzas públicas.
Desde un punto estrictamente económico, las finanzas públicas se ocupan de las corrientes de recursos públicos, la corriente de gastos públicos y la incidencia que ambas producen en la economía. De esta manera el gobierno estima los recursos/ingresos públicos y prevé los gastos/egresos públicos que serán especificados en la ley de presupuesto anual.
Las finanzas públicas (para la corriente clásica) se ocupan de lo relacionado con la cobertura de los gastos públicos y asimismo de la composición y distribución de las cargas públicas impuestas a la comunidad para financiar los mismos. La hacienda publica opera sobre los principios de equidad (justicia dada por la proporcionalidad) en la distribución de las cargas, y la neutralidad, o sea no afectar las decisiones económicas de los particulares
La concepción moderna  de las finanzas públicas se basa en conceptos clásicos, ampliados y modificados. Implican, por un lado, una idea semejante en cuanto a que la actividad financiera se refiere a la obtención de medios financieros para cubrir los gastos públicos. No obstante, este enfoque se refiere a la utilización de los recursos y gastos públicos para lograr determinados efectos sobre la economía.
De lo anterior se desprende que se habla de una concepción de tipo intervencionista (el Estado debe corregir las fallas del mercado con su intervención), a diferencia de la clásica que sostiene el principio de la no intervención o neutralidad, ya que el Estado solo actuaría para cumplir funciones indispensables, como la seguridad; y debe evitar producir efectos distorcivos en la economía. De todos modos al haber ingreso y gasto público algún efecto habrá, pero lo importante, para los clásicos, seria no buscarlos como objetivo.
En fin, las finanzas públicas tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal y disminuir la tasa de inflación, entre otras; ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo.
El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado.

- El Estado y los Servicios Públicos:



Se define al Estado como la sociedad jurídicamente organizada . Siendo el hombre un ser social por naturaleza, lo lógico es pensar que esa tendencia se plasme en una organización jurídica de aplicación general a toda la comunidad, dando lugar al nacimiento del Estado. El mismo nace como consecuencia de las funciones que debe cumplir, que se conocen como “función publica”, que le resultan indelegables ya que las mismas no pueden ser desarrolladas por cada ciudadano de manera individual o autónoma.
La función pública es la acción que da origen a la existencia del Estado y se refleja en servicios prestados a la comunidad, que pueden ser servicios públicos esenciales (hacen a la propia naturaleza del Estado y solo pueden ser prestado por él, como la defensa, la seguridad, y la justicia; y servicios públicos en general (son prestados por el estado o delegados otros organismos o incluso a particulares), que tienden a satisfacer el interés público.
Los servicios públicos también se clasifican en divisible (es posible determinar cual es el beneficio que cada ciudadano obtiene, que no necesariamente es igual para cada uno) como la educación primaria; e indivisible (se prestan a la sociedad en su conjunto y no se puede y no se puede precisar el beneficio que cada individuo obtiene; beneficia a todos los integrantes de la comunidad) como la defensa o la justicia.
“Hoy, Argentina tiene una serie de dificultades para resolver con respecto a los servicios públicos. Uno de ellos se centra en la salud.
El sistema de salud de Argentina tiene varios problemas (no solo desde ahora) y como no se resuelven empeoran. En los últimos años se modificaron muchas políticas, pero ninguna de ellas en relación a la salud. Nuestros hospitales públicos presentan varios problemas de financiamiento y gestión.
Los especialistas con respecto al tema, consideran que se debería reformar el sistema. Es una obligación del estado garantizar la salud de la población. Coinciden en que los hospitales deben ser financiados por el estado, pero gestionados por privados.
Otro problema que enfrenta Argentina con respecto a los servicios públicos, es el Gas. Con respecto a esta problemática, Argentina está tratando de acordar con Gas Natural la renegociación de contratos, que implicarían un aumento del 25% a partir de Agosto y una “revisión tarifaria integral” en 2006.
El gobierno contempló un ajuste del 18% que debería recaer solo en las industrias y comercios, en cambio, la empresa pidió un incremento tarifário del 33% para todos los clientes industriales, comerciales, y residenciales.
En este momento el gobierno está intentando debatir el contrato de las privatizadas. Hay 49 privatizadas en lista de espera para discutir los contratos, en los cuales, se encuentran empresas como Autopista del Sol, Ferro Sur, Edenor  y empresas proveedoras de gas.”

- Las Necesidades Publicas:



Los servicios públicos apuntan obviamente a la satisfacción de las necesidades humanas, que pueden ser individuales (son privadas, propias del individuo y puede implicar la existencia de un desequilibrio que puede regularizarse) como la alimentación y el vestido; colectivas (son necesidades del grupo y manifestaciones de la vida en sociedad) tales como la educación, la comunicación y el transporte; y publicas (son necesidades comunes a todos los miembros de una sociedad jurídicamente organizada) que justifican la existencia del estado.
Las necesidades publicas pueden ser primarias (inmutables, tienen su origen en la propia existencia del estado) y secundarias (cambian o evolucionan en la historia de acuerdo al rol que se le asigna al estado en cada momento). Si se asigna al estado un rol clásico solo atiende una misma porción y si por el contrario asume una actitud prudente, entonces su actitud abarcara una mayor amplitud: salud, educación, desarrollo, tecnología, etc.

- Actividad financiera del estado:



Para que el estado pueda satisfacer las necesidades públicas requiere medios (recursos). Para obtenerlo puede utilizar dos procedimientos:


- Directo: 


Se apropia directamente de bienes económicos o factores productivos. Ej. Servicio militar obligatorio.

- Indirecto:


Es el más utilizado y consiste en la obtención de medidas financieras para financiar gastos y obtener medios reales(humanos y materiales) para desarrollar su actividad.
El conjunto de fenómenos financieros originados en el procedimiento indirecto para satisfacer necesidades públicas, constituye la actividad financiera del estado que es el objeto de estudio de las finanzas públicas.
La actividad financiera del estado está constituida por aquel proceso de obtención de ingresos y realización de gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo.
Se encuentra realizada por el estado, que opera sobre la base de un poder especial llamado ” fiscal” o ” financiero” que le permite obtener en forma coactiva los ingresos necesarios para financiar sus gastos, los que realizará de conformidad al presupuesto legalmente aprobado.

- Política Fiscal:



Los programas del gobierno con respecto a la compra de bienes y servicios, el gasto de transferencia y la cantidad y tipo de impuestos, integran la política fiscal. Entonces podemos decir que “las decisiones del gobierno referente al gasto público y a los impuestos constituyen la política fiscal “.
Un enfoque clásico de la política fiscal, distingue tres tipos de fines:

- Fiscales:


Se encuentran relacionados con la obtención de recursos para la realización de gastos destinados a las prestación de servicios públicos

- Extrafiscales:


Son aquellos seguidos por la actividad financiera cuando intentan modificar alguna conducta de los operadores económicos. Ej.: Gravámenes sobre cigarrillos y bebidas alcohólicas. Se busca un fin distinto al fiscal (recaudar para financiar gastos).

- Mixtos:


Surgen de la comunicación de los fiscales y extrafiscales. El gravamen sobre consumo de cigarrillos puede desalentar dicho  consumo y financiar a su vez los gatos públicos.

Para los clásicos los fines extrafiscales deben ser absolutamente mínimos por que pueden entrar en colisión con el principio de no intervención.

Un enfoque moderno de la política fiscal analiza sus objetivos que constituyen las tres ramas de las finanzas públicas:

- Rama de los servicios o de la asignación:


Se encuentra constituido por el objeto de satisfacer las necesidades sociales, lo que se logra con bienes y servicios públicos (justicia, seguridad y defensa) y con el objeto de corregir la asignación de los recursos resultantes de las fuerzas de mercado. Es el caso de las extremalidades, monopolios o debilidad económica que opera en el tramo decreciente de sus costos medios.

- Rama de redistribución:


Se encuentra constituida por el objetivo de redistribuir los ingresos, tomando recursos de los sectores con mayor capacidad adquisitiva y destinado a aquellos de menores recursos, a través de subsidios o de servicios públicos gratuitos, y por el objetivo de lograr el equilibrio regional fomentando la actividad económica regional.

- Rama de la estabilidad macroeconómica:


Se encuentra constituida por la estabilización de la economía, logrando llevar a la actividad económica al pleno empleo de los factores productivos con estabilidad de precios y por el desarrollo económico. Apunta a que el estado contribuya a acelerar la tasa de crecimiento de la actividad económica y hacerla sostenida en el tiempo.

Para alcanzar los objetivos mencionados de la política fiscal se requieren instrumentos, es decir, medios a los que recurre el estado, a los fines, de su consecución. Esta relación entre objetivos e instrumentos es fundamental porque con el problema de cómo hacer para resolver determinados problemas de la actividad financiera del estado.
Se considera instrumento de la política fiscal a lo siguiente:

- Erogaciones o gastos públicos:


Pueden ser considerados por su magnitud total y su composición, ya que cada tipo de gasto puede tener un diferente impacto (gastos en bienes y servicios o transferencias)

- Ingresos o recursos públicos:


Se componen principalmente por los tributos. Coma cada tributo puede implicar un impacto diferente en la economía; corresponde considerarlo por su composición y su magnitud total.

- Resultado Presupuestario:


Resume la política fiscal. El equilibrio, al déficit y el superávit tienen distintos significados, al igual que su magnitud. Un instrumento complementario del resultado es la forma en que se lo financia si es déficit, y cuál es su destino si es superávit.

- La deuda pública:


La consecuencia del déficit es aumentar la deuda pública. El superávit permite bajarla. También aquí interesa la magnitud y composición de la deuda.

- Recursos Públicos:


Con los recursos públicos se presenta una diferencia doctrinaria entre los enfoques clásicos y modernos.
Los clásicos ponen énfasis en que los ingresos públicos están destinados a financiar los gastos públicos. Ellos afirman que el Estado es un ente necesario por las funciones que debe cumplir y los gastos que debe realizar con su consecuencia inmediata. De este modo, el Estado puede y debe obtener recursos de los particulares para atender el financiamiento del gasto. La concepción clásica establece una relación muy estrecha entre los recursos y los gastos públicos que financia.
Los enfoques modernos admiten que, además de la utilización de los recursos para financiar el gasto público, hay otros aspectos vinculados con el impacto de los mismos en la actividad económica. En realidad, esta concepción no es tan moderna, ya que, los mercantilistas utilizaban los recursos públicos como instrumentos de la política económica a través de gravámenes sobre el comercio exterior.
Se considera a los recursos públicos como toda aquella riqueza que, teniendo origen en el sector privado, se transfiere al sector público; se devenga a favor del estado y se acredita financieramente a través del ingreso de fondos en la tesorería. Estos ingresos tienen como propósito atender al gasto público y producir ciertos efectos sobre la economía, o sea, contribuir a los fines del estado. Esta conceptualización moderna es lo suficientemente amplia como para abarcar recursos de distintos tipos como impuestos, tasas, recursos patrimoniales, endeudamientos y aún operaciones de tesorería.
Los recursos pueden ser clasificados con arreglo a distintos criterios:

- Recursos ordinarios y extraordinarios: (hecha por los clásicos)
- Recursos ordinarios: Son aquellos que habitualmente (anualmente) recibe el estado (impuestos, tasas, contribuciones)
- Recursos extraordinarios: Son aquellos a los que el estado recurre en situaciones excepcionales, como crisis económicas, conflictos bélicos o catástrofes naturales. Consisten en impuestos de emergencias o empréstitos obligatorios.

Acertadamente el profesor Lallo Gangemi advierte que esta distinción va perdiendo importancia en la finanzas publica del estado contemporáneo ya que el estado de nuestro tiempo, en mayor o menor grado, acude al crédito publico y a la emisión de papel moneda como medio normal de proveerse de recursos para afrontar los crecientes gastos públicos.

- Recursos originarios y derivados: (clasificación jurídica económica)


- Recursos originarios:


Son aquellos que provienen del patrimonio del estado, o de actividades productivas realizadas por el. Existen 3 tipos de recursos originarios: Rentas que provienen de la exportación de bienes del patrimonio del estado o de ventas de dicho patrimonio.
- Precios o tarifas cobradas por servicios públicos.
No se incluye en este rubro a las empresas públicas. Ej.:instituto geográfico militar que vende mapas.

-   Recursos originados en empresas públicas.


Vienen dados por la participación del estado en las ganancias de las mismas o por contribuciones que dichas empresas se ven obligadas a realizar al estado, a quien pertenece su capital.
En la argentina no fue habitual este ingreso sino que lo más común fue que hubiera un déficit en las empresas públicas, el cual debía ser atendido por un típico gasto publico.

- Recursos Derivados:


Son aquellos que el estado obtiene de la economía de los particulares mediante la potestad de imposición.
Existen 3 tipos de recursos derivados

.Tributarios:


Constituye el conjunto más importante de los recursos públicos. Se caracterizan por que implican un traspaso  de riqueza del sector privado al publico, que se hace mediante dinero y es exigido en forma coactiva con el Estado. Su característica propia es la coactividad (el estado obliga), que es determinada legalmente. Los recursos tributarios se dividen en: impuestos tasas y contribuciones especiales.

-  Crédito o empréstito:


Es un recurso que el estado obtienen a medias a largo plazo, solicitando préstamos internos o internacionales, a particulares o instituciones financieras. El estado se compromete a devolver (amortizar) el préstamos recibido en períodos que pueden variar entre 2 y 4 años(a mediano plazo) o entre 5 y 10 años( a largo plazo)
A su vez el estado reconoce por a utilización de estos medios financieros un interés que es el costo de uso del capital prestado. Es la forma más habitual de financiar el déficit presupuestario (sin incluir las operaciones de tesorería).}

-  Operación de Tesorería:


Son aquellas operaciones en la que el estado se endeuda para financiar sus desequilibrios estacionales o transitorios. En un financiamiento de características particulares por cuanto se percibe y se devuelve en un mismo ejercicio o en un periodo inferior a un año. Se distinguen dentro de estas operaciones dos grupos:

-  Originados en Títulos:


Son títulos públicos de corto plazo que el estado coloca fundamentalmente en el sector privado interno o externo y se compromete a devolverlos en un plazo menor a un año, reconociendo un interés por su utilización.

-   Financiamiento monetario:


Se originan cuando el banco central ordena emitir dinero para financiar una deficiencia estacional.

Estos financiamientos que nacieron como operaciones de tesorería a corto plazo, se convirtieron en la fuente principal del financiamiento del déficit del presupuesto público.
Desde el punto de vista económicos utilización no es aconsejable, por que es causa determinante de procesos inflacionarios.

- Impuestos:



Conforman una categoría de los recursos tributarios. Constituyen una prestación pecuniaria obtenida por el Estado en forma coactiva (forzosa) y pagada por los particulares con carácter definitivo (sin devolución), sin una contrapartida determinada y destinada a la atención de los gastos públicos y a la intervención del Estado en la economía.
La concepción clásica con respecto al impuesto se asienta en dos criterios básicos: rendimiento e igualdad. El rendimiento se refiere a que los impuestos deben dar origen a la cantidad de recursos necesarios para que funcione el Estado. El rendimiento debe ser máximo y el costo debe ser el menor posible. Este rendimiento debe lograrse sobre una base de universalidad (todos pagan) e ineludivilidad (que no se evada).
La igualdad en la distribución de las cargas públicas debe ser tal que quienes aportan lo hagan en función de sus posibilidades económicas. Lo que se busca es obtener una igualdad personal que tome en cuenta la situación del que paga.
La concepción moderna respecto al impuesto no contradice a los clásico, sino que incorpora nuevos elementos, modificando los conceptos. Aquellos sostenía la neutralidad, entendiendo por ello que el impuesto no debe buscar ejercer presión sobre los contribuyentes para que realicen determinada acción. Los modernos incorporan la idea de intervencionismo.
El impuesto se convierte en un instrumento por el cual el Estado interviene en la vida social y económica e influye en la conducta tanto del conjunto de los individuos como de cada uno de ellos en particular.
Hay diferentes vías de intervención:

- Desde el punto de vista global:


Aumentando la tributación se frena o disminuye el nivel de la actividad económica. Una disminución en la imposición contribuye a una expansión de la actividad económica.

- Intervención por discriminación:


La discriminación impositiva actúa cuando se grava a uno y se desgrava a otros; ya sean sectores, regiones económicas o personas; es decir, se da un trato diferente.

- Intervención por amputación:


Implica cortar o cercenar una parte de la riqueza o del ingreso de las persona. Se ejerce cuando se aplican impuestos importantes sobre el patrimonio o sobre el capital.

- Intervención por distribución:


Opera a través del cobro de impuestos a unos y a su vez entregárselo a otros. Un ejemplo de este mecanismo viene dado por el sistema de la seguridad social de reparto, que grava a los que trabajan y con el producido se le paga a los que no trabajan, es decir a los pasivos (jubilados y pensionados)
En lo que se refiere al concepto clásico de igualdad, los modernos coinciden con aquél, pero con una variación. Los clásicos hablan de una igualdad ante el impuesto; los modernos dicen que la igualdad se logra mediante o a través del impuesto, o sea, tratan de mejorar la distribución del ingreso con el impuesto.
En cuanto al rendimiento, los modernos dicen que es muy importante por que los impuestos deben producir los impuestos necesarios para atender los fines público: que el rendimiento necesario es mayor que el clásico, al aumentar las funciones del Estado, pero el monto concreto para cada situación tendrá que asociarse con la coyuntura económica y, en función de ella, surgirá la magnitud de los impuestos a recaudar.

El impuesto se encuentra caracterizado por:

- Indivisibilidad:


No se puede individualizar quien recibe la contraprestación de un impuesto. El servicio que se financia con el impuesto no es atribuible a una persona en particular, sino que es prestado a la comunidad en su conjunto. Este hecho hace que el impuesto deba imponerse, porque si fuese voluntario, la mayor parte de la población no lo pagaría.

- Coacción:


Viene derivada de la primer característica. Es obligatorio, forzoso. Es una de las formas más evidente del ejercicio del poder por parte del Estado.

- Consolidación:


El Estado se anticipa y satisface preventivamente las necesidades públicas, financiándolas con el impuesto. Son necesidades consolidadas porque, en una sociedad organizada, los ciudadanos encuentran que sus necesidades son atendidas antes que se encuentren con un desequilibrio por falta de satisfacción.

El impuesto se encuentra compuesto por:

- Sujeto:


Se suele hablar del sujeto activo, que es el Estado (el que establece el impuesto) y de sujeto pasivo, que es el contribuyente (quien paga los impuestos).

- Objeto:


Se refiere a la materia imponible que se utiliza para determinar el impuesto; es la riqueza la que sirve para medir el impuesto y en términos generales, son el ingreso, el patrimonio y el consumo los que se consideran a los efectos de la imposición.
Llegado a este punto, debemos hablar de base imponible, que es aquella sobre lo que recae el impuesto. Esta base es determinada por el Estado (a través de la presunción o determinación administrativa), o por declaración del contribuyente.
El hecho imponible es aquel acontecimiento que hace al contribuyente deudor del fisco.

- Fuente:


Está constituida por aquello con lo que se paga el impuesto y constituye el objetivo último que persigue el legislador, ya que lo que está pretendiendo es captar una porción de la riqueza del contribuyente. En el caso del impuesto a las ganancias, rentas o réditos, la fuente coincide con el objeto.

- Medida:


Viene dada por aquel monto, cuota, alícuota o tasas que aplicada sobre la base imponible, determina el monto a pagar. Cuando el impuesto a pagar es un monto por unidad de producto, naturalmente es un impuesto de monto fijo. Cuando se paga el impuesto sobre la base de una tasa, esta puede ser proporcional o progresiva.

Existen diversas maneras de clasificación del impuesto; en este trabajo solo analizaremos la forma tradicional:

- Impuestos directos:


Son aquellos que apunta directamente a una manifestación de capacidad contributiva y que en términos generales no se traslada (ejemplo: Impuesto a las ganancias).

- Impuestos Indirectos:


Son aquellos que apuntan en forma indirecta o mediata a una manifestación de la capacidad contributiva y que, en términos generales, se trasladan. Ejemplo: IVA.





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